"수도권 집중, 생산성 격차가 원인…비수도권 대도시 키워야"

KDI "인프라 투자만으로 한계…비수도권 대도시 생산성 키워야"
생산성만 반영 땐 수도권 비중 62%…균형발전 전략 전환 주문

김선함 한국개발연구원(KDI) 연구위원이 20일 정부세종청사에서 KDI FOCUS '수도권 집중은 왜 계속되는가: 인구분포 결정요인과 공간정책 함의' 보고서를 발표하고 있는 모습. 2026.1.20. KDI 제공

수십 년째 이어지고 있는 수도권 인구 집중의 근본 원인은 수도권과 비수도권 간 생산성 격차에 있다는 국책연구기관의 분석이 나왔다. 도로·철도 등 인프라 확충 중심의 균형발전 정책만으로는 수도권 쏠림을 되돌리기 어렵고, 비수도권 대도시와 산업도시의 생산성을 끌어올리는 선별적 전략이 필요하다는 지적이다.

한국개발연구원(KDI)은 20일 발표한 KDI 포커스 '수도권 집중은 왜 계속되는가: 인구분포 결정요인과 공간정책 함의' 보고서에서 2005년부터 2019년까지 전국 161개 시·군을 분석한 결과 이같이 밝혔다. 보고서는 수도권 집중 현상을 생산성, 쾌적도, 인구수용비용 등 세 가지 요인으로 나눠 분석했다.

KDI에 따르면 수도권의 생산성은 같은 기간 20.0% 증가해 전국 평균(16.1%)과 비수도권(12.1%)보다 빠르게 높아졌다. 이에 따라 2019년 수도권 생산성은 전국 평균의 121.7%까지 올라선 반면 비수도권은 110.6%에 그쳤다. 2005년만 해도 수도권(101.4%)과 비수도권(98.7%)의 생산성 수준은 큰 차이가 없었다.

반면 쾌적도는 비수도권이 수도권보다 항상 높은 수준을 유지했다. 2005~2019년 수도권의 상대적 쾌적도는 1.6%포인트(p) 낮아졌고, 비수도권은 2.0%p 높아져 격차가 확대됐다. 인구수용비용 역시 수도권이 비수도권보다 크게 낮았다. 2005년 기준 수도권의 인구수용비용은 전국 평균의 62.0%로, 비수도권(134.8%)의 절반에도 못 미쳤다.

이 기간 수도권 인구 비중은 2005년 47.4%에서 2019년 49.8%로 2.4%p 상승했다. 연구진이 가상 시뮬레이션을 통해 요인별 기여도를 분석한 결과 생산성 변화만 반영할 경우 수도권 비중은 62.1%까지 급등했을 것으로 추정됐다. 다만 쾌적도(-9.5%p)와 인구수용비용(-2.8%p)이 비수도권 인구 유출을 일부 완화하면서 실제 상승 폭은 제한됐다.

특히 2010년대 들어 경북 구미와 경남 거제, 전남 여수 등 전통 제조업 도시의 생산성 하락이 수도권 집중을 가속화한 것으로 분석됐다. 조선·자동차·철강 산업 부진이 이어지면서 이들 도시의 경쟁력이 약화됐다는 것이다. KDI는 이들 제조업 도시 12곳이 생산성 감소를 겪지 않았다면 수도권 비중이 47.2%에 머물렀을 것으로 추정했다.

보고서는 균형발전 정책의 방향 전환을 주문했다. 수도권 비중을 2000년 수준인 46%로 낮추려면 비수도권 권역별 거점도시에서 평균 8.2%의 생산성 개선이 필요하다는 분석이다. 대구를 비롯해 부산·울산, 대전·세종, 광주, 원주 등 대도시를 중심으로 선택과 집중 전략을 펴야 한다는 주장이다.

김선함 KDI 연구위원은 "30년간 막대한 재원을 투입했지만 수도권 집중은 반전되지 않았다"며 "인프라 공급을 넘어 지역의 생산성을 실질적으로 높일 수 있는 정책 수단이 필요하다"고 지적했다. 그러면서 "비수도권 내 격차 확대를 일정 부분 감수하더라도 대도시 중심의 공간 재편이 현실적인 대안이 될 수 있다"고 했다.