[특별기고] 행정통합, 점검해야 할 핵심 조건들

김태운 경북대 행정학부 교수

김태운 경북대 행정학부 교수

광역시와 광역도를 통합하려는 논의가 전국적으로 확산하면서 대구경북을 비롯한 여러 지자체가 행정통합을 전제로 한 특별법 제정 등의 노력을 기울이고 있다. 지역 경쟁력을 강화하고 수도권 일극 체제를 해소하겠다는 통합의 취지는 충분히 공감할 만하다. 행정통합이 갖는 정책적 문제의식과 지향점은 분명하지만, 통합이 실질적인 성과로 이어지기 위해서는 몇 가지 중요한 전제들이 충분히 검토되고 있는지 점검할 필요가 있다. 통합은 단순한 행정구역의 조정이 아니라 지역 정체성, 재정운용 구조, 정책결정 방식 전반에 영향을 미치는 중대한 변화이기 때문이다.

첫째, 주민 의견이 통합 논의 과정에서 어떤 방식으로 반영되고 있는지에 대한 점검이 필요하다. 대의민주주의 원칙상 지방자치단체는 주민으로부터 위임받은 권한에 따라 행정통합에 대한 의사결정을 할 수 있으나, 지방자치단체를 구성하고, 그 정당성을 부여하는 주체는 엄연히 주민임을 잊어서는 안 된다. 행정통합은 지역 정체성의 변화, 지역 내 재정 배분 구조의 조정, 주소 체계의 변경, 행정 서비스 접근 방식의 변화 등 주민 삶에 직결되는 다양한 사안들을 포함한다. 주민들의 일상에 영향을 미치는 변화가 예상되는 만큼, 그 과정에서 주민의 이해와 공감이 충분히 형성되고 있는지, 그들이 통합에 어떤 요구를 하고 있는지 등에 대한 고민이 필요하다.

둘째, 한시적 인센티브를 넘어선 지속 가능한 재정 자율권 확보가 핵심이다. 현재 논의 중인 중앙정부의 지원책은 기간이 한정적이거나 단기적일 가능성이 크다. 행정통합에는 복지서비스 통합, 정보시스템 통합 등에 소요되는 막대한 비용뿐만 아니라 통합 이후 중앙정부의 권한 이양에 따른 사무처리 비용도 발생할 수밖에 없다. 또한, 행정통합은 지역 특성에 맞는 정책설계와 집행 역량을 보다 강화하기 위한 것이므로 이를 현실화하려면 반드시 자체적인 재원의 규모가 이전에 비해 늘어나야 한다. 즉, 통합의 연착륙과 효과를 높이는 데 있어서 핵심은 지자체의 자체 재원이 어느 정도 증가하느냐와 그것의 지속 가능성이라고 할 수 있다. 따라서 통합지역에 국세의 지방세 이양, 지방세 및 교부세의 특례 등 강력한 재정분권이 이루어져야 통합은 의미가 있을 것이다.

셋째, 통합 효과에 대한 분석이 보다 구체화될 필요가 있다. 행정통합이 지역 경쟁력을 높일 수 있다는 기대는 널리 공유되고 있지만, 그 효과가 어떤 경로를 통해, 어느 시점에서 나타날 것인지는 상대적으로 충분히 설명되지 않고 있다. 통합으로 규모가 커진다는 것이 곧 지역 경쟁력으로 직결될 것이라는 막연한 낙관론만으로는 부족하다. 국내뿐만 아니라 외국의 행정통합 사례를 연구한 다양한 문헌들을 살펴보면, 통합 자체가 곧바로 재정 효율성이나 지역산업의 성장으로 연결된다고 단정하기는 어렵다. AI시대에 걸맞게, 막연한 기대보다는 냉정하고 과학적인 현실 진단이 선행될 때 통합의 실효성을 보다 높일 수 있다.

행정통합은 단순한 '구역의 합치기'가 아니라 지역의 미래를 결정짓는 고도의 정책 결정이다. 또한 통합은 목표가 아니라 지역의 발전을 위한 수단이다. 따라서 통합의 당위성에만 매몰되기보다 어떤 조건과 설계 속에서 추진될 때 지역에 실질적인 도움이 될 수 있는지를 세밀하게 점검하는 과정이 필요하다. 이러한 논의가 축적될수록 행정통합은 보다 안정적이고 지속 가능한 방향으로 나아갈 수 있을 것이다.