[주은식의 페리스코프]3군 사관학교 통폐합과 전략적 문제점

이달 19일 서울 종로구 경복궁역 앞에서 열린 사관학교 폐교 저지 범국민 총궐기대회에서 참가자들이 손팻말을 들고 있다. 연합뉴스

국민의힘 장동혁 대표가 19일 열린 사관학교 폐교 저지 범국민 총궐기대회에서 손팻말을 들고 있다. 연합뉴스

정부가 추진하고 있는 육·해·공군사관학교 통폐합 문제는 단순한 교육기관 개편 차원에서 접근할 사안이 아니다. 사관학교는 대학인 동시에 각 군의 장교단을 배출하는 군사제도이며, 장기간에 걸쳐 군의 지휘구조·전문성·조직문화에 영향을 미치는 국가안보체계의 일부이기 때문이다. 따라서 이 문제는 "통합이 좋은가, 분리가 좋은가"라는 단순한 찬반 논쟁에 앞서 국가가 무엇을 달성하려 하며, 왜 사관학교 통합이라는 방법을 선택했고, 그것을 실현할 수단은 적절한지를 물어야 한다.

◆인과관계 입증됐나?

Arthur F. Lykke Jr.가 체계화한 전략모형은 전략을 목표(Ends)·방법 또는 개념(Ways)·수단(Means)의 결합으로 설명한다. 이 세 요소의 정합성이 무너지면 전략적 위험이 증가한다. 이 틀을 사관학교 통폐합 정책에 적용하면 현재 논쟁의 핵심이 보다 분명해진다.

첫째, 정치적 목표와 군사적 수단 사이의 인과관계가 입증되어야 한다.
정부가 사관학교 개혁을 군의 정치적 중립, 군사정변 재발 방지와 같은 국가적 목표와 연결한다면 이는 하나의 정치적 목표가 될 수 있다. 그러나 전략에서 목표가 설정됐다고 해서 특정 수단이 자동으로 정당화되는 것은 아니다. "3군 사관학교를 통합하면 왜 그러한 정치적 목표가 달성되는가"라는 인과관계다.

국방부가 입증해야 할 것은 분리된 사관학교 교육이 군의 정치개입 가능성을 증가시킨다는 경험적 근거, 반대로 통합교육이 그 위험을 감소시킨다는 비교연구, 그리고 통합보다 적은 비용과 부작용으로 동일한 목적을 달성할 대안은 없는가 하는 점이다.

이 연결고리가 입증되지 않는다면 정치적 목표와 사관학교 통합이라는 수단 사이에 전략적 공백이 발생한다.　장교 인사제도 개선, 정치적 중립교육, 지휘책임 강화 등 보다 직접적인 정책수단과의 비교도 필요하다. 정부가 먼저 제시해야 할 것은 "통합이 필요하다"는 결론이 아니라 통합이 국가적 목표 달성에 필요하고 효과적이라는 전략적 인과관계다.

◆"동일한 잣대 평가 안돼"

둘째, 사관학교 교육을 일반대학과 동일한 잣대로 평가해서는 안 된다.
통합 찬성론에서 제기되는 사관학교의 낮은 교육만족도 역시 교육기관의 목적 차이를 고려해야 한다. 일반대학생은 자신의 적성과 관심에 따라 전공을 선택하는 것이 원칙이다. 반면 사관학교는 개인의 학문적 선호도 보다 전장에서 요구되는 정규 장교를 양성하기 위한 특수목적 교육기관이다.

따라서 인문계열 생도도 이과 분야를 공부해야 하고, 이공계 생도 역시　문과 분야를 배워야 한다. 생도가 배우고 싶은 과목과 장교에게 필요한 과목은 반드시 일치하지 않는다.

일반대학과 사관학교의 교육만족도를 동일한 척도로 비교하여 사관학교 교육체계의 실패를 주장한다면 서로 목적함수가 다른 기관을 같은 기준으로 평가하는 범주 오류 또는 비교집단의 비동질성 문제가 발생한다. 중요한 것은 단순한 만족도가 아니라 현재 교육이 미래 장교에게 필요한 전문성·지휘능력·군사적 판단력을 얼마나 효과적으로 형성하고 있는가이다.

◆'군사적' 합동성이 중요

셋째, '같이 생활하는 것'과 군사적 합동성을 혼동해서는 안 된다.
정부가 통합의 주요 논거로 제시하는 것이 합동성 강화다. 그러나 먼저 합동성의 본질이 무엇인지 정의해야 한다.

3군 생도들이 같은 캠퍼스에서 생활하고 함께 식사하고 교육받으면 상호 이해와 친밀감은 높아질 수 있다. 하지만 그것이 곧 합동작전 능력을 의미하지는 않는다. 현대전에서 요구되는 합동성은 육·해·공군이 각자의 영역에서 충분한 전문성을 확보한 상태에서 지휘통제·정보·화력·기동·군수·우주·사이버 등의 능력을 하나의 작전목적 아래 효과적으로 통합하는 능력이다.

따라서 합동성의 본질은 '같이 생활했느냐'가 아니라 전문전투력을 얼마나 효과적으로 조직하고 통합하여 운용할 수 있느냐에 있다. 생도시절 공동생활과 군사적 합동성을 발전시키는 것은 구별해야 한다. 합동교육 강화와 교육기관의 조직적 통폐합 역시 동일한 정책이 아니다.

◆"입법·장교 양성체계 문제"

넷째, 법체계와 장교양성의 권한·책임 문제를 먼저 검토해야 한다.
현행 '사관학교 설치법'은 육·해·공군 정규장교 양성을 위해 각 군에 사관학교를 두도록 규정하고 있다. 따라서 통합 국군사관학교 창설은 단순한 국방부 내부 지침이나 학교 위치 변경으로 해결할 수 있는 문제가 아니라 입법과 제도개편을 수반한다.

더 중요한 것은 통합 이후 장교 양성에 관한 각 군의 책임과 권한이 어떻게 변화하는가이다. 각 군이 자신의 작전환경과 군사전문성에 맞는 장교를 양성하던 체제에서 국방부 중심의 통합교육체제로 이동한다면 이는 단순한 학교 통합을 넘어 장교양성체계의 거버넌스를 변경하는 문제다.

따라서 국군조직법·군인사법·사관학교 설치법 등 관련 법률과의 관계는 물론 국방부장관과 각 군 참모총장의 권한·책임, 임관·인사·교육책임의 귀속까지 종합적으로 검토해야 한다.

◆"체게 전환 비용"으로 계산해야
다섯째, 비용은 건물 신축비가 아니라 '체계 전환 비용'으로 계산해야 한다. 대전 자운대에 통합사관학교를 설치하려면 기존 군 교육기관의 이전과 재배치, 새로운 교육·생활·훈련시설 건설 등이 뒤따른다. 따라서 경제성 평가는 단순 통합사관학교 건설비만 계산해서는 안 된다.

기존 기관 이전비, 새로운 시설 건설비, 기존 육·해·공사 시설의 유지·전환·처분비용, 군별 전문교육을 위한 추가시설, 과도기 이중운영비 등을 포함한 수명주기 비용(Life-Cycle Cost)을 계산해야 한다. 국가의 장기적인 군 교육 인프라를 변경하는 사업인 만큼 비용편익분석, 대안비교, 사업타당성 검토가 선행되어야 한다.

◆"전략적 검증 없는 통합이 문제"

문제는 통합 자체보다 '전략적 검증 없는 통합'이다. Lykke의 전략모형을 적용하면 질문은 명확하다. 국가가 사관학교 통합을 통해 달성하려는 최종목표는 무엇인가. 왜 그 목표를 달성하기 위해 사관학교 폐지·통합이라는 방법을 선택해야 하는가. 그리고 이를 뒷받침할 법률·예산·시설·교육체계와 각 군 전문성 보장수단은 충분히 준비되어 있는가.

정부가 해야 할 일은 결론을 먼저 정하고 그 이유를 사후적으로 나열하는 것이 아니라 정책목표, 전략개념, 대안비교, 수단과 비용, 위험평가의 순서로 정책의 전략적 타당성을 검증하고 그 결과를 국민에게 제시하는 것이다.

국가안보를 책임질 장교양성체계는 한번 변경하면 되돌리는 데 수십 년과 막대한 비용이 들 수 있다. 따라서 이 문제에서 필요한 것은 속도가 아니라 목표–개념–수단의 전략적 정합성에 대한 철저한 검증이다.

개혁의 필요성이 곧 통합의 필요성을 의미하지 않는다. 합동성 강화의 필요성 또한 곧 3군 사관학교 폐지의 논리적 근거가 되는 것은 아니다. 이 두 명제를 명확하게 구별하는 것에서 사관학교 통폐합에 대한 논의가 시작되어야 한다.