[대통령 개헌안 지방분권 분야] "자치입법권 빠져 지방정부 조례 실효성 부족"

지방분권론자 '실망' 한목소리…'법률 위반되지 않는 범위'규정, 자치재정권 기반자체가 취약

청와대의 지방분권 관련 개헌안 발표를 지켜본 지방분권론자들의 평가는 '실망' 그 자체였다. 전문가들은 이번 개헌안의 문제점을 지역대표형 상원제를 도입하지 않은 점, 자치입법권과 자치재정권의 불균형 등 크게 두 가지로 꼽았다.

전문가들은 "지역대표형 상원제 도입을 개헌안에 담지 못하면서 중앙집권적 국가운영 시스템을 혁파할 수 있는 헌법적 근거를 마련하지 못했다"고 목소리를 높였다. 지역대표형 상원제는 양원제 도입을 전제로 한 것인데 지역 대표 성격의 상원을 구성해 이들이 지방분권, 지방자치, 균형발전 관련 안건을 해결할 수 있도록 하자는 취지이다. 하원 역할은 기존 지역구 국회의원이 맡고 상원은 인구와 관계없이 지역마다 같은 수를 두도록 하자는 주장이다.

김형기 지방분권개헌추진대구회의 상임공동대표(경북대 경제통상학부 교수)는 "국회의원 선거가 인구 대표성을 강조하면서 서울, 경기, 인천 등 수도권 의원이 국회에서 차지하는 비중이 절반에 가까울 정도로 지역 대표성이 위축되고 국회가 수도권 중심으로 운영되고 있다"며 "지역대표형 상원제가 도입돼 지역별로 같은 수의 상원의원을 가지면 다수 인구 지역의 과다 대표 현상을 방지하는 동시에 소수 인구 지역 이익을 보호할 수 있다"고 설명했다. 또 "이들이 있어 개헌 이후에 발생 가능한 중앙집권적 국가운영을 견제할 안전장치가 마련되는데 청와대는 이를 무시했다"고 비판했다.

대통령 개헌안은 자치재정권 부분에서 지방세 조례주의를 채택했다. 이는 법률을 위반하지 않으면 지방정부도 지방의회를 통해 과세권을 가질 수 있다는 뜻이다. 대구시나 경북도가 환경세나 교육 관련 특별 세금을 신설해 세금을 추가로 걷어서 어떻게 쓸지를 지역사회 스스로 결정할 수 있어 종전과 비교해 진전된 것이다.

여기에도 맹점이 있다. 자치재정권이 확대된 만큼 자치입법권이 뒤따르지 않아 기반 자체가 취약하다는 지적이다. 자치입법권은 현행 헌법의 '법령 범위 안에서'를 '법률에 위반되지 않는 범위 내에서'로 개정하는 내용을 담았지만 이는 실효성이 없다는 주장이다. 현행 헌법 37조의 '법률유보의 원칙'에 국민의 자유와 권리는 법률로써 제한할 수 있다고 돼 있어 이번 개헌안대로 바뀌어도 지방정부 조례로 할 수 있는 게 별로 없다는 것이다. 특히 정부가 법률의 많은 사항을 대통령령, 총리령, 부령에 위임하고 있어 지금 체계와 달라질 게 없다는 평가다.

이창용 지방분권운동 대구경북본부 상임대표와 김형기 대표는 "'법률에 위반되지 않는 범위 내에서'로 제한한 탓에 중앙 기득권이 조세 관련 법률을 강하게 만들어 지방정부를 제약하면 지방세 조례주의가 의미 있는 역할을 하기 어렵다"고 입을 모았다.

아울러 지방분권개헌국민회의 측은 "이번 개헌안에는 '지방정부'로 명칭을 바꾸고 '지방분권 국가 지향' 등 강력한 분권을 천명하는 표현 대신 점진적 분권을 표방하는 문구가 채택된 점도 미흡하다"고 말했다.

그동안 지방분권운동가들은 헌법 제1조 3항에 '대한민국은 지방분권국가이다'를 천명하고 자치입법권 보장, 자치재정권(과세자주권) 보장, 중앙정부와 지방정부 간 및 지방정부와 지방정부 간 재정격차 해소를 위한 재정조정제도 도입 등을 주장해왔다. 이와 함께 자치조직권 보장, 중앙정부와 지방정부 및 광역지방정부와 기초지방정부 간 사무배분에서 보충성의 원리 도입, 지방분권과 밀접한 관련이 있는 국민참정권 (국민발안, 국민소환, 국민투표) 보장 등도 요구했다.