낙후지 +0.041점 < 발전지 +0.075점…바뀐 예타도 수도권 유리

국토연, '예타 제도 개편의 효과 분석: 2019년 개편을 중심으로' 발간
경제·정책성·균형발전 가중치…지역 구분 적용에도 불리 여전
낙후지 배려용 ‘AHP 종합점수’ 오히려 수도권·발전지 더 높아
“예타 제도 가점제 재검토 필요”

대구경북신공항철도 노선도. 경북도 제공

지난 2019년 예타 제도 개편 주요 내용. 국토연구원 제공

현행 예비타당성 조사(예타) 제도가 개편 이후에도 비수도권이 아닌 수도권에 오히려 더 효과가 높고 여전히 낙후지역을 배려하지 못하는 것으로 드러났다.

수도권 개발 집중 현상과 지역 소멸위기가 심각한 만큼 비수도권의 현실에 맞춰 예타 제도 자체를 근본적으로 손볼 필요가 있다는 지적이 제기된다.

◆예타 개편에도 수도권·발전지역 점수 상승 높아

국토연구원은 지난 16일 워킹페이퍼 '예비타당성조사 제도 개편의 효과 분석: 2019년 개편을 중심으로'를 발간하고 예타 제도 개편 전후로 지난 4년간 이뤄진 평가결과를 분석했다.

국토연구원에 따르면 2019년 예타 제도가 개편되면서 평가 항목인 경제성·정책성·지역균형발전 가중치는 수도권과 비수도권을 구분해 적용됐다. 지역낙후도 점수는 가·감점제에서 가점제로 전환되고 사업 추진 여부를 결정하는 종합평가(AHP) 주체도 외부 전문가 중심으로 변경됐다.

이에 따라 2019년 상반기 이후 수도권은 경제성과 정책성, 비수도권은 기존과 같이 경제성·정책성·지역균형발전 등 세 가지 평가 기준이 수립됐다. 건설 사업 기준 수도권은 ▷경제성 60~70%·정책성 30~40% 기준이 적용되고 비수도권은 ▷경제성 30~45%·정책성 25~40%·지역균형발전 30~40%가 적용된다.

정부는 경제성 위주의 평가를 극복하기 위해 한 차례 예타 제도를 개편했지만 낙후지역을 배려하는 평가는 여전히 미흡하다는 지적이 제기된다. 당초 균형발전 등의 가치를 보완하고자 제도 개편이 이뤄졌으나 개편 이후에도 수도권과 발전지역이 상대적으로 유리한 위치를 점하고 있기 때문이다.

국토연구원이 2011년 이후 예비타당성조사가 완료된 사업을 대상으로 평가결과를 분석한 결과 수도권과 비수도권, 발전지역과 낙후지역의 AHP 종합점수는 모두 높아졌지만 이미 발전돼 있는 수도권이 상대적으로 점수가 더 높게 오른 것으로 분석됐다.

구체적으로 낙후지역은 0.041점 상승한 반면 발전지역은 0.075점 상승했다. 비수도권이 0.068점 상승에 그친 반면 수도권이 0.084점 높아지면서 이미 발전돼 있는 지역과 수도권의 점수가 더 높게 올랐다.

특히 수도권의 경우 지역균형발전 분석을 폐지하고 경제성 분석 중심으로 예타가 수행됨에 따라 비수도권에 비해 효과의 크기가 낮을 것으로 예상했지만, B/C(비용 대비 편익)가 1에 미치지 못하더라도 타당성을 확보한 사업 수 비중의 증가가 오히려 지방광역시보다 높게 나타났다.

예타 제도 개편에 따른 AHP 종합점수 변화. 예타의 지역낙후도 순위를 기준으로 AHP 종합평가 시 시행방향으로 더 많은 점수가 부여되는 지역은 가점지역, 그렇지 않은 지역은 감점지역으로 정의함. 국토연구원 제공

◆ 지역낙후도 개선효과도 비수도권 유리 불확실

정부가 지역균형발전 분석을 개선하기 위해 지난 2022년부터 평가 기준으로 도입한 '사업의 지역낙후도 개선효과'도 비수도권에 절대적으로 유리하지는 않다는 지적도 나온다.

앞서 기획재정부는 달빛철도 건설 특별법 국회 통과를 앞둔 지난해 12월 예타 면제 반대 근거로 달빛철도가 낙후지역을 가로지르는 만큼 경제성이 떨어지더라도 예타 통과를 기대해 볼 수 있다고 주장했다. 당시 기재부는 "신속 예타를 할 경우 지역균형발전 측면에서 가점을 받을 수 있어 통과 가능성이 높다"는 입장을 되풀이했다.

하지만 실제로 예타 평가 항목 등이 적용되면 비수도권 지역 현실에 따라 지역균형발전 점수를 보장할 수 없다는 분석이 나온다. 지역낙후도 개선효과만 해도 비수도권 발전지역에 우호적인 영향을 미칠 가능성이 높지만, 비수도권 낙후지역의 경우 현재 지역낙후도 순위에 따라 결과가 달라질 수 있기 때문이다.

국토연구원은 비수도권 발전지역은 개선효과가 추가될 경우 가점을 받을 가능성이 높아지지만, 비수도권 낙후지역 중 지역낙후도 순위가 높은 지역은 개선효과에서 지역낙후도 순위 수준의 평가를 받지 못한 경우 현재보다 지역균형발전 점수가 낮아질 수 있다고 분석했다.

정동호 국토연구원 부연구위원은 "모든 지역의 AHP 종합점수 상승은 절대적인 측면에서 낙후지역을 배려한 것으로 볼 수 있으나, 수도권 및 발전지역의 AHP 종합점수가 더 높게 상승한 것은 제도 개편이 상대적으로 낙후지역을 우대한 것은 아님을 의미한다"고 분석했다.

그러면서 "재정운영의 효율성 제고라는 예타의 취지와 낙후지역 배려 관점에서 볼 때 평가항목 사전가중치의 수도권·비수도권 이원화 및 지역낙후도 점수 가점제는 재검토가 필요하다"고 지적했다.