[사설] '연방제 수준' 지방분권 기대에 못 미친 대통령 개헌안

청와대가 21일 공개한 대통령 개헌안은 문재인 대통령이 공언한 '연방제 수준의 지방분권'에는 못 미치지만, 지방의 자치권을 지금보다 확대한 것이라고 평가할 수 있다. 지방은 각기 지역 사정에 맞는 정책을 수립'시행할 수 있는 헌법적 토대를 갖출 수 있게 됐으며, 국가 전체로도 수도권 중심의 불균등 발전의 지양이라는 해묵은 과제를 해결할 가능성을 엿볼 수 있게 됐다. 대통령 개헌안은 향후 개헌 방향에 이정표를 제시한 것이라는 의미를 부여할 수 있다.

개헌안 지방분권 관련 조항의 핵심은 자치행정권과 자치재정권의 확대이다. 이는 개헌안 전문에 들어간 '대한민국은 지방분권 국가를 지향한다'는 선언의 실천 항목들이다. 개헌안은 이를 위해 자치권에 대한 법률의 제한을 대폭 완화해 자치행정권과 자치재정권 행사의 허용 범위를 '법률에 위반되지 않는 범위에서'로 확대했다. 지금은 '법률이 정하는 범위 내에서'만 그렇게 할 수 있다.

이에 따라 법률이 금지하지 않은 모든 사항은 조례로 만들 수 있게 된다. 그만큼 지방의 운신의 폭이 넓어지는 것이다. 자치재정권도 마찬가지다. '법률에 위반되지 않는 범위'에서 자치세의 종목과 세율, 징수 방법 등을 조례로 정할 수 있다. 이는 국회에서 법률을 정하지 않아 입법 공백이 있는 것을 지방이 자주적으로 보완할 수 있게 됨을 뜻한다.

하지만 불만의 소리도 나온다. 바로 자치입법권의 확대가 법률제정권에 이르지 못했다는 것이다. 그러나 지방정부가 법률제정권을 갖게 되면 지방의회의 국회의 위상 문제, 동일한 사항을 놓고 지방마다 서로 다른 법률이 생겨날 가능성 등 복잡한 문제가 한두가지가 아니어서 가부를 판단하기 쉽지 않다. 그뿐만 아니라 지방이 법률제정권을 가지려면 연방제 개헌이 돼야 하는데 과연 남북이 분단돼 있는 지금의 현실에서 그것이 맞느냐는 원초적 문제도 있다.

개헌안에 대한 불만은 '연방제 수준의 지방분권'이란 문 대통령의 약속이 초래한 측면이 크다. 기대치만 잔뜩 올려놓고 약속을 지키지 않았다는 비판을 들을 만하다. 그렇다고 지방분권의 토대 마련이라는 의의가 사라지는 것은 아니다.