프랑스·독일·일본 이원집정부제·의원내각제 정부 주목해야

의회 기능 우리보다 강하지만 양원제·다당제 구도 속 견제와 균형
佛 '동거정부', 獨 '건설적불신임제', 日 '당내 파벌 간 협상' 등 기능
"대통령제 유지 시 佛 이원집정부제, 獨 상징적 대통령제가 대안"

우원식 국회의장이 6일 서울 여의도 국회 사랑재에서 개헌 관련 기자회견을 하고 있다. 연합뉴스

거대 양당 대선 후보가 일제히 개헌을 주창하며 관련 논의가 재점화한 가운데 핵심이 될 권력 구조를 두고 프랑스, 독일, 일본 등 주요 선진국 사례를 면밀히 살펴봐야 한다는 주장이 나온다.

이들은 의회의 기능이 대통령 중심제의 우리나라보다 강한 곳들이지만 양원제와 다당제 구도를 통해 견제와 균형의 원리를 실현하는 특징을 보인다. 대통령 중심제의 틀을 유지하되, 의회와 내각의 권한을 강화해야 한다는 목소리가 커지는 상황에서 좋은 참고 사례가 될 수 있다는 취지다.

◆이원집정부제·의원내각제 속 균형 실현

프랑스, 독일, 일본은 모두 이원집정부제, 의원내각제 등 내각제 요소를 채택하고 있다. 프랑스는 대통령이 외교와 국방 등 외치(外治)를 맡고 총리가 내정을 담당한다. 독일은 연방수상 중심제로 수상이 강력한 행정권을 행사하고 대통령은 의례적 역할을 맡는다. 내각제를 채택한 일본 역시 총리에게 권한이 집중된다.

총리는 다수당의 대표 또는 다수파 지지를 받아야 하며, 의회의 신임이라는 기반 하에 정권을 유지할 수 있다는 게 공통점이다.

다만 그 속에서도 권력의 분산이 이뤄지고 있는 것이 특징이다. 프랑스는 국민의회·상원, 독일은 연방의회·연방상원, 일본은 중의원·참의원으로 명명한 양원제를 통해 의회 안에서 숙의가 이뤄질 수 있는 구조다.

개별 의회 안에서도 특정 정당이 독주하기 어려운 구조가 형성돼 있다. 다당제의 전형을 보이는 프랑스와 독일은 정당 간 이합집산이 활발한 동시에 연합을 통한 연정이 정부 구성의 필요적 요소다.

자민당이 주로 다수당을 차지하는 일본 역시도 총 465석의 중의원 중 자민당은 191석(41.0%)을 차지하고 있을 뿐이고, 총 248석의 참의원에서도 자민당은 113석(45.6%)으로 중의원과 참의원에서 각각 24·28석을 점유한 공명당과의 연정을 통해 정권을 유지하고 있다.

◆각론에서는 차이

이들 국가는 세부적인 권력 분산 방식에서 차이를 보이기도 한다.

프랑스는 대통령이 외치에 있어 강력한 권한을 행사하며 여당이 대통령 소속과 다른 경우 '동거정부'(cohabitation)가 들어설 수 있다. 이 경우 대통령은 자신의 정당이 아닌, 의회 다수당 소속 인사를 총리로 임명해야 한다. 이로 인해 대통령과 총리 사이에 정책 조율과 협상이 필수적이며, 권력 분점이 명확해진다.

독일은 순수 내각제를 운영, 실질적 권한이 총리에 집중되며 대통령은 상징적 존재에 그친다. 아울러 '건설적 불신임 제도'를 운영, 총리를 해임하려면 대체 총리를 제시해야 한다.

입헌군주제의 일본 역시 천황은 실권이 없고 총리에 권한이 집중되지만, 중앙 관료들과 집권당 내 파벌 간 협상 등이 정책 결정에 중요한 영향을 미친다.

◆'분점정부' 문제 해소해야

일부 전문가는 한국의 권력구조가 역사적 요인으로 인해 대통령제로 굳어졌을 뿐 내각제적 요소를 도입할 필요성은 상당하다는 분석을 내놓기도 한다.

제헌 당시 '국부'에 가까운 위치에 있던 이승만 당시 국회의장의 주장에 따라 내각제를 대통령제로 변경했으며, 이 대통령의 강력한 리더십 하에 권위주의적인 정치문화가 자리잡았다는 것. 민주화 과정에서도 지도자들의 정치적 욕심 등으로 인해 대통령 권력의 분산을 이뤄내지 못했다는 설명이 뒤따른다.

김영수 영남대 교수(정치외교학과)는 "(윤석열 정부와 같은) 대통령제 하의 분점정부가 문제다. 이 경우 집권을 위해 대통령이나 정부의 실패를 유도하는 상황이 생긴다"면서 "대통령제를 그대로 둔다면 프랑스식 이원집정부제, 독일식 상징적 대통령제가 그나마 대안이 될 것"이라고 제언했다.